I- El Imperio Español.Durante la época colonial, fue España una
monarquía absoluta más o menos a la manera que lo eran todos los Estados europeos en los siglos XVI y XVII. Nadie discutía entonces el
derecho divino de los reyes a gobernar a los pueblos, ni su obligación de hacerlo conforme a los dictados de Dios, ante quien únicamente debía rendir cuenta de sus actos.
Sin embargo,
el absolutismo de los monarcas de la Casa de Austria fue temperado por tradiciones seculares de independencia, arraigadas en lo más profundo del alma española. Unos más y otros menos, esos monarcas respetaron hasta donde les fue posible los fueros de las regiones y de las Cortes. De aquí que la monarquía española de los Austria no fuese un absolutismo despótico, ni mucho menos centralizado en la forma que generalmente se dice. La
centralización comenzó, como se verá,
bajo el gobierno de los Borbones, que fueron los que introdujeron en España los hábitos centralizadores de Luis XIV de Francia.
Las instituciones coloniales no podían, pues, sino ser el reflejo de las instituciones de España. De aquí que, en lugar de una centralización absorbente, se observa en ellas un cierto equilibrio entre las diversas autoridades y organismos, equilibrio que no podía ser perfecto por cuanto
no se divulgaba aún el principio de la separación de los poderes del Estado.
No siendo las posesiones de América propiedad de España sino de sus reyes, éstos no vieron en ellas colonias sino otros tantos reinos como los que poseían en Europa.
Tanto estos reinos europeos (Castilla, Aragón, Navarra, Valencia, Nápoles, Flandes, Portugal, etc.), como los americanos (Nueva España, Nueva Castilla, Nueva Toledo, Nueva Extremadura, Nueva Granada, etc.), tenían como cabeza al monarca y formaban el imperio español. Los reyes, para abreviar sus numerosos títulos, llámaronse
“reyes de las Españas y de las Indias”, y para designar sus dominios empleaban en los documentos oficiales la expresión
“estos reinos”.Y fue tal el pie de igualdad en que trataron de mantener a todas las partes de su vasto imperio, que a todas ellas las gobernaron por medio de consejos:
consejo de Castilla, consejo de Aragón, consejo de Italia, consejo de Indias, etc. Al mismo tiempo, tuvieron como representantes directos a los virreyes.
De aquí que, tanto en lo administrativo como en lo religioso, lo judicial y la administración local y económica,
los reyes de los siglos XVI y XVII se hayan esforzado por reproducir en América las instituciones de España, sin perjuicio de introducir en ellas las variantes impuestas por las circunstancias.
II- Las Instituciones en España.a) El Rey: Como dijimos en las líneas anteriores, las colonias españolas de América formaban parte integrante de la monarquía española, y como tales estaban bajo la autoridad inmediata del Rey. El rey de España era el
jefe de gobierno absoluto, es decir, no lo compartía con nadie, y gobernaba, según creía, por derecho divino, o sea, por voluntad de Dios. El rey, por lo tanto, no debía dar cuenta de su gobierno al pueblo, que no lo ponía en el mando, sino Dios.
A partir de los
Reyes Católicos se fue implantando en España el sistema de gobierno absoluto, en el cual la voluntad del rey era la ley. Con
Felipe II se implanta definitivamente el absolutismo, y desde entonces perduró a través de toda la época colonial. El rey tenía la facultad de dar leyes (Reales Cédulas, Reales Órdenes, etc.), declarar la guerra, hacer la paz, acuñar moneda y también administrar justicia.
b) El Consejo de Indias: Órgano consultivo perteneciente al sistema de consejos de la Monarquía Hispánica, creado en 1524 para atender los temas relacionados con el gobierno de los territorios españoles en América, cuyo funcionamiento duró hasta que, en 1834, resultó definitivamente suprimido.
Su origen estuvo en una sección especial del Consejo de Castilla, que comenzó a funcionar por orden del emperador Carlos V (Carlos I de España) en 1519. En 1524, ya se organizó como
Consejo Real y Supremo de las Indias (su verdadero nombre) y, en 1542, se proclamaron sus primeras ordenanzas. En 1568, una Junta Magna reunida para estudiar los asuntos que habrían de ser competencia del Consejo de Indias puso de manifiesto la multitud de cuestiones a que había de hacer frente, y que finalmente se concretaron dejando fuera los relacionados con Inquisición, Guerra y Hacienda.
Inicialmente,
estuvo formado por un presidente, un canciller y un número de consejeros que varió a lo largo del tiempo entre cuatro y diez, además de secretarios y otros cargos administrativos. En principio, los consejeros procedían del Consejo de Castilla, pero posteriormente fueron nombrados directamente por el rey, quien en algunos casos tuvo en cuenta la trayectoria americanista de los personajes.
Las ordenanzas de 1571 establecían la necesidad de que sus miembros se reunieran diariamente, elaborando sus propuestas, conocidas como
‘consultas’, que el presidente elevaba al rey, a quien correspondía la decisión final. Su lugar de reunión habitual era el alcázar de Madrid, aunque el presidente podía señalar el lugar específico en cada caso.
A lo largo de sus tres siglos de existencia, el Consejo adquirió y perdió numerosas competencias a causa de las constantes reorganizaciones de la administración de los asuntos americanos. Los temas relacionados con
la guerra y la justicia militar, los nombramientos de cargos de relieve en la política indiana y de las altas autoridades eclesiásticas (en virtud del derecho de Patronato) y la administración de pagos fueron de su competencia durante largo tiempo.
Para informarse del estado del gobierno en las colonias, se realizaron por orden
real inspecciones, a cargo de visitadores en la que quedó de manifiesto la extraordinaria complejidad del gobierno de las Indias, a causa de la diversidad y dispersión de las fuentes de información.
Para encauzar todo este material, se elaboraron unos
extensos cuestionarios oficiales que debían ser cumplimentados por las autoridades regionales y locales de los virreinatos. Estos especialmente a temas referidos a la geografía, la sociología, la demografía, la historia civil y eclesiástica y la economía. Con ello se pretendía tener los elementos básicos para ejercer un control efectivo del espacio americano. Sin embargo, las respuestas fueron muy desiguales y su utilidad final no alcanzó los objetivos teóricos iniciales.
Otro de sus objetivos fue la permanente
revisión del extenso cuerpo legislativo que se iba acumulando desde el inicio de la política indiana.
En síntesis,
el Consejo de Indias tenía una autoridad omnímoda, pues debía poner en práctica y vigilar el cumplimiento de las Reales Cédulas y Reales Órdenes promulgadas por el rey, estando bajo su incumbencia todo lo que ocurría en América.
c) La Casa de Contratación: Organismo cuya función era
controlar el comercio español con sus colonias americanas. Estuvo en vigor desde principios del siglo XVI hasta finales del siglo XVIII (1790).
Esta institución fue fundada por los Reyes Católicos el 20 de enero de 1503, su sede fue, hasta 1717 (en que se trasladó a Cádiz),
Sevilla.
Esta institución nació con el propósito de controlar y monopolizar todo lo relativo a las Indias, al
“trato” y
“contrato”, se decía, con las nuevas tierras descubiertas.
La Casa de Contratación, que en principio intentó monopolizar el comercio con las nuevas tierras, se vio desbordada por la rápida extensión del ámbito americano y pasó a ser el
órgano competente en la inspección y control del movimiento de personas y mercancías, tanto en el aspecto fiscal (pago de impuestos), como en el técnico (cartas de navegación o formación de pilotos).
Entre sus funcionarios destacaron tres oficiales al servicio de la Casa:
el factor, encargado de despachar y organizar; el tesorero, que recibía mercancías y dineros; y el contador o escribano, cuyo cometido era llevar los libros para asentar todo lo que el factor despachara y el tesorero recibiera.
Los diversos libros que debían llevar los oficiales eran: el de asiento de salidas y entradas de bienes reales, el de registro de material destinado a las flotas, el de compras de materiales, el destinado a consignar los bienes de difuntos habidos en Indias o en las flotas, el de asiento de todas las cuentas que le remita el almirante y el de registro de las licencias de pasajeros (que suponía una determinada regulación del proceso de la emigración española a las Indias).
Con el paso del tiempo, y a medida que el comercio con América adquiría mayor complejidad,
surgió la necesidad de nombrar nuevos funcionarios, como el proveedor general de la Armada, el correo mayor, el artillero mayor y los visitadores de navíos.
Los oficiales de la Casa
tenían también un cometido jurídico, aunque referido sólo a los asuntos comerciales relacionados con las Indias.
Otra de las funciones fundamentales de la Casa fue el
control y apoyo técnico a la navegación. Cualquier nave que se dispusiera a cruzar los océanos debía solicitar la correspondiente licencia y comprar las cartas de navegación.
III- Organismos y autoridades de la administración colonial en América.a) Los Virreinatos: Se estableció para
representar a la monarquía en el gobierno de los reinos situados fuera de los propios límites fronterizos. Como la presencia del monarca era indispensable en todos los reinos, y ante la imposibilidad de cumplir con esta condición, se creó la figura del
virrey para cada uno de los territorios españoles en ultramar, denominados
virreinatos, con la función de representarle en todos.
Este título se relacionó con América incluso antes de su descubrimiento, ya que fue uno de los nombramientos que se le concedieron a Cristóbal Colón a través de las Capitulaciones de Santa Fe, firmadas por los Reyes Católicos el 17 de abril de 1492 y confirmadas tras su regreso del primer viaje en 1493.
En América hubo durante la época colonial cuatro virreinatos:El primero fue el de
México o Nueva España, establecido el 17 de abril de 1535 el emperador Carlos V nombró a Antonio de Mendoza virrey de Nueva España y presidente de la Real Audiencia de México. La jurisdicción del virreinato novohispano llegó a incluir desde La Florida y California hasta Panamá, y desde las Antillas y parte de Venezuela hasta las islas Filipinas.
En 1542 se fundó el
virreinato del Perú, cuyo primer virrey, Blasco Núñez Vela, fue nombrado el 28 de febrero de 1543, y su jurisdicción se extendió desde Panamá hasta los actuales territorios de Chile y Argentina.
En 1717 se creó el virreinato de
Nueva Granada, que fue disuelto en 1723 y vuelto a crear, ya definitivamente, en 1739.
En 1776, finalmente, se creó el virreinato del
Río de la Plata. Estos dos últimos se formaron a partir de una subdivisión del virreinato del Perú.
- Los virreyes: Representaban al rey en América, estos funcionarios eran elegidos entre los miembros de la nobleza española, y solamente en casos muy contados fueron nombrados para desempeñar el cargo personajes nacidos en América (criollos). También accedieron a este cargo eclesiásticos, especialmente arzobispos, que por lo general ocuparon el puesto con carácter interino, mientras llegaba desde España el nuevo virrey nombrado por el monarca.
El periodo del mandato virreinal dependía de la voluntad regia, pero en varias ocasiones estuvo limitado a seis años, reduciéndose posteriormente a tres, que podían ser renovados. Una vez recibido el nombramiento, el nuevo virrey se dirigía a Sevilla acompañado por sus familiares y criados y allí terminaba los preparativos de su viaje, que iniciaba cuando embarcaba en la nao capitana de la Armada, en Sanlúcar de Barrameda o en Cádiz. El viaje finalizaba con el recibimiento en la capital del virreinato (México, Lima, Santa Fe de Bogotá y Buenos Aires, respectivamente) y la consiguiente toma de posesión.
Las funciones que correspondían al virrey eran las propias de su condición de alter ego del rey, y, por lo tanto, fueron muy amplias; a pesar de ello, sus atribuciones estaban oficialmente muy controladas y limitadas y carecía de la independencia necesaria para actuar con iniciativa propia.
Ocupaba el primer lugar en la estructura jerárquica de los funcionarios de la administración indiana en todo lo relacionado con el gobierno, la guerra y la Hacienda, dentro del complejo entramado de jurisdicciones que permitía que en numerosos casos el virrey se limitara a refrendar las disposiciones de otras instituciones como la audiencia, que actuaban con amplios márgenes de independencia; en otras ocasiones se producía una evidente confusión de funciones con los gobernadores y capitanes generales que pertenecían a su área pero que también podían actuar con autoridad propia en los asuntos locales.
Todas las disputas relacionadas con las competencias eran aprovechadas por la Corona con una intención fiscalizadora de todos sus funcionarios, que permanentemente
debían rendir cuenta de sus actividades.
Al mismo tiempo, el virrey estaba obligado a informar al monarca de todos los asuntos importantes de su gobierno, incluidos los de carácter religioso, y de proponer las personas adecuadas para cubrir las vacantes en numerosos cargos, que sólo podían considerarse efectivos tras ser confirmados por el propio rey.
Al finalizar su mandato, cada virrey estaba obligado a entregar a su sucesor toda la documentación oficial recibida durante este periodo, acompañada por un conjunto de opiniones y recomendaciones personales que constituían las llamadas
instrucciones. Al final de su gobierno eran sometidos a una inspección denominada
juicio de residencia.
Inicialmente, todos los virreyes debían pasar su
juicio de residencia (así como todos los demás altos funcionarios reales) antes de que tomara posesión del cargo su sucesor, pero en el siglo XVIII estos juicios se realizaban una vez que había regresado a España. En este largo proceso
se analizaba el grado de cumplimiento de las instrucciones recibidas a lo largo de su mandato y durante seis meses se investigaba su labor, reuniendo numerosa información a través de diferentes testigos.
Otra de las fórmulas empleadas por la Corona para controlar a sus funcionarios, incluido el virrey en su calidad de presidente de la audiencia, era a través de la inspección conocida con el nombre de
visita; efectuada por un visitador, nombrado para el caso por el rey, tenía como fin conocer los abusos cometidos por las autoridades, proponiendo las reformas necesarias.
b) Las Capitanías Generales o Gobernaciones: Eran cada una de las
divisiones territoriales dependientes de un virreinato (este fue el caso de Chile), establecidas con el fin de lograr una mejor administración, pero manteniendo su carácter centralizado.
Estaba a cargo del
capitán general como administrador territorial de los asuntos militares. El título de capitán general no estuvo reglamentado ni sus funciones fueron las mismas en todos los casos.
Los presidentes de las audiencias gobernadoras podían ser jueces o, en lenguaje de la época, “de capa y espada”; en este segundo caso fueron nombrados también capitanes generales.
En principio,
todos ellos estaban sometidos a la autoridad superior del virrey, pero mantenían un amplio grado de independencia en todos los asuntos que se producían en los distritos de su jurisdicción, que en la mayoría de los casos se resolvían en contacto directo con la metrópoli.
Los conflictos por los agravios y las superposiciones de las competencias fueron constantes, y originaron un permanente enfrentamiento entre las diversas autoridades que se consideraban con derecho a actuar sobre un mismo territorio.
Sus responsabilidades estaban centradas en la seguridad interna del reino, por lo que debía evitar las rebeliones internas y defender las costas contra las invasiones que pudieran llegar desde el exterior. Al mismo tiempo, el gobernador, en su condición de capitán general, estaba facultado para
organizar expediciones de conquista y facilitar con ello la expansión y defensa de las fronteras; para cumplir con esta función estaba obligado a tener permanentemente abastecidos a los presidios y fortalezas de defensa. A él le correspondía también
ocuparse de todas las causas criminales y civiles de los militares de su jurisdicción. Era su título más independiente y autónomo.
El virrey asumía la calidad de capitán general del virreinato para dar instrucciones a todos los capitanes generales de su jurisdicción, que éstos estaban obligados a cumplir (el virrey del Perú era el encargado de dar órdenes al Capitán General de Chile, por estar nuestro territorio bajo jurisdicción peruana).
Dada la importancia del comercio con la metrópoli, otra de sus principales funciones era la de
atender a las flotas que llegaban y autorizar su salida.
c) La Real Audiencia: Organismo colegiado
(Tribunal de Justicia) integrado por jueces, denominados
oidores, que formó parte de la estructura del gobierno colonial en la América hispana, con la función de administrar justicia y actuar como tribunales de apelación en las diferentes provincias.
En el orden jerárquico,
ocupaba un lugar por debajo del virrey, aunque mantenía un alto nivel de independencia.
Las audiencias establecidas en América estuvieron formadas por
un presidente y varios oidores, a los que más tarde se añadió un fiscal.
Inicialmente, con el título de audiencias gobernadoras, ejercieron el mando en las primeras áreas conquistadas, antes de la formación de los virreinatos, y su principal cometido fue
reforzar la autoridad real frente al poder que reclamaban los conquistadores, así como consolidar el gobierno colonial tras un periodo inicial de formación. En estos casos,
desempeñaban al mismo tiempo la función de gobierno y la de justicia.
El carácter colegiado se mantuvo de forma irregular, concediéndose pronto todo el poder a su presidente, que podía actuar también como capitán general, ocupándose de los aspectos militares. Esta acumulación de poderes permitió que algunos presidentes pudieran desempeñar en sus áreas de jurisdicción unas funciones semejantes a las de los virreyes.
El papel que desempeñaba la audiencia en su relación con el virrey era fundamentalmente
consultivo; su asesoramiento se dirigía tanto al rey como al virrey y a sus propios presidentes. Cuando la audiencia se reunía para colaborar con el virrey en el gobierno, se formaba una junta denominada
Real Acuerdo.
Pero su
función fundamental era la judicial, que le permitía juzgar casos civiles y criminales, que tuvieran que ver tanto con los funcionarios reales como por los miembros de los cabildos.
Al actuar como máxima autoridad judicial, con independencia del propio virrey, que incluso podía ser su presidente,
se crearon numerosos enfrentamientos entre la máxima autoridad y los oidores, que en repetidas ocasiones tuvieron que ser solucionados por el propio monarca.
La audiencia
también intervenía en los conflictos de competencias, que se producían en una estructura de gobierno tan compleja como la desarrollada por la Monarquía Hispánica en sus posesiones americanas. En esta complicada burocracia era frecuente que una persona, con un oficio público concreto, tuviese competencias al mismo tiempo en diferentes administraciones, tanto si eran de gobierno, como de justicia, Hacienda o Ejército.
Con relación a la Hacienda,
la audiencia tenía la misión de cuidar de los intereses de la Corona.
A la audiencia le correspondía también el
gobierno del virreinato en caso de muerte en activo del virrey.d) La Real Hacienda: Era el organismo que bajo la dependencia de la Casa de Contratación y del Consejo de Indias,
percibía y administraba el dinero que entraba a las arcas reales en las colonias.
Los encargados de tales funciones fueron los
oficiales reales.
Eran los tesoreros, los contadores y los veedores o revisores, todos los cuales dependían de la real audiencia.
La política financiera de las colonias era regulada por un
jurista de real hacienda, formada por el gobernador, los oficiales reales, el fiscal de la audiencia y un oidor.
Las cuentas debían remitirse periódicamente al
Consejo de Indias y a la Casa de Contratación.
e) Los Corregidores: El corregidor tiene un papel poco preciso en la administración local del Estado, pero ejerce un amplio poder judicial, político y administrativo, que va más allá del marco urbano al que su cargo aparece ligado.
Es uno de los más eficaces agentes del autoritarismo regio; en su demarcación (provincia), entiende pleitos en primera y segunda instancia, interviene en la designación de diputados a Cortes y preside, con absoluta capacidad de decisión, los ayuntamientos.
En el siglo XVIII su jurisdicción
entró en cierta competencia con la del intendente, cuyo cargo llevaba anejo el corregimiento de la capital en la que habitaba.
A partir de 1766,
el corregidor fue competente en materia de justicia y policía, y el intendente en hacienda y guerra.
En las colonias españolas,
el corregidor era nombrado directamente por el rey de una terna presentada por los virreyes.
Sus funciones eran: hacer cumplir las disposiciones e informar de los asuntos de su territorio a reyes y virreyes, atender las obras públicas, cuidar de la seguridad, regular el comercio y la edificación de templos y conventos, y vigilar el buen trato a los indios, entre otros.
En el siglo XVI se sustituyeron por los alcaldes mayores, debido a los abusos cometidos por algunos y a su tiránica administración.
f) Las Intendencias: Para suprimir los abusos de los corregidores, y después de la rebelión de Túpac Amaru, ocurrida precisamente como protesta por los abusos cometidos por estos funcionarios,
el rey Carlos III implantó el régimen de Intendencias.
También
se crearon las Intendencias para descargar la labor agotadora de los Virreyes y para disminuir los grandes poderes de que gozaban.
Los intendentes
tenían atribuciones judiciales, administrativas financieras (cobraban los impuestos) y militares.
En Chile, hubo dos intendencias (creadas en 1786):
Santiago (con jurisdicción desde Atacama al Maule) y
Concepción (Arauco).
g) Los Cabildos: Organismos dedicados al gobierno de las ciudades de la América hispana, de carácter colegiado.
Cada uno de ellos estaba organizado
a partir de la idea del gobierno comunal, ejercido por un conjunto de vecinos elegidos por sus conciudadanos cabezas de familia.
A partir de 1591, los cargos también podían ser adquiridos a través del
sistema de venta de oficios, hasta convertirse en vitalicios y hereditarios.
Aunque variaban según la importancia de la ciudad, generalmente
se componían de dos alcaldes ordinarios, seis regidores, que actuaban como consejeros, y un número indeterminado de oficiales; los cargos de alcaldes y regidores se elegían anualmente.
Había otros funcionarios auxiliares como: el fiel ejecutor (que controlaba los precios, pesos y medidas de los alimentos), el procurador (que representaba los intereses generales de la comunidad), el alguacil mayor o jefe de la policía urbana, el mayordomo o encargado del tesoro, el escribano (encargado de las actas y de la correspondencia), el alarife (urbanista de la ciudad, tenía que trazar calles, acequias y demás obras) y el alférez real (que portaba el estandarte del rey en procesiones y otros actos públicos).
El control de este sistema de gobierno colegiado lo ejercían los corregidores o alcaldes mayores, que eran nombrados directamente por el rey o el virrey. Estos corregidores no podían ser vecinos de la ciudad en la que ejercían su cargo ni poseer tierras en ella o en su distrito.
Las funciones del cabildo eran muy amplias, ya que le correspondía administrar los fondos propios, reunidos de los impuestos municipales, y atender a todas las necesidades del mantenimiento de la ciudad y sus habitantes.
En el terreno económico,
se ocupaba de establecer los precios y la distribución de las mercancías, al tiempo que vigilaba los pesos; toda la normativa relacionada con el funcionamiento de la ciudad se daba a conocer por medio de la publicación de las Ordenanzas, una vez aprobadas por el rey.
El cabildo también
estaba autorizado a repartir tierras entre los vecinos y a administrar los bienes comunales, propiedad del ayuntamiento y de uso de los vecinos.
Durante los primeros años de la vida de las ciudades, los cargos del cabildo fueron ocupados por los encomenderos, que posteriormente fueron sustituidos por las elites económicas hasta convertirse en muchos casos en monopolio de las oligarquías, cuyos componentes se iban eligiendo entre sí un año tras otro.
Su funcionamiento se realizaba a través de
sesiones ordinarias y extraordinarias, que podían ser abiertas o cerradas; en el caso de ser extraordinarias o abiertas podía participar todo el pueblo.
En algunos momentos históricos
la presión de los ayuntamientos tuvo una gran importancia política, como demostraron los levantamientos comuneros o los propios inicios de la emancipación latinoamericana.
Bibliografía.- Frías Valenzuela, Francisco. Manual de Historia de Chile. Ed. Zig- Zag.
- Pons Muzzo, Gustavo. Historia del Virreinato Peruano.
